Le cumul des activités des agents publics

Le cumul d’activités constitue une question centrale en droit de la fonction publique.

S’il répond à une logique de diversification des parcours professionnels, il demeure strictement encadré afin de préserver les principes fondamentaux du service public, au premier rang desquels figurent la neutralité, l’indépendance et la prévention des conflits d’intérêts.

Contrairement à une idée reçue, le cumul n’est pas libre, il repose sur un principe d’interdiction, assorti de nombreuses exceptions dont le régime varie selon la nature de l’activité envisagée.

Dans ce contexte, le respect des procédures, qu’il s’agisse d’une simple déclaration ou d’une autorisation, constitue une étape essentielle, permettant de sécuriser juridiquement les situations individuelles et de prévenir tout risque contentieux.

Le principe : une exclusivité de principe strictement encadrée

Les agents publics sont, en principe, tenus de consacrer l’intégralité de leur activité professionnelle aux missions qui leur sont confiées.

Ce principe d’exclusivité implique l’interdiction d’exercer, à titre professionnel, une activité privée lucrative en parallèle de leur emploi public.

Certaines situations sont ainsi clairement prohibées.

Il en va notamment de la participation aux organes de direction d’une société ou d’une association à but lucratif, de la réalisation de prestations de conseil ou d’expertise dans des litiges impliquant une personne publique, ou encore de la détention d’intérêts dans une entreprise en lien avec son administration lorsque cela est de nature à compromettre l’indépendance de l’agent.

De la même manière, un agent exerçant à temps complet ne peut, sauf dispositif spécifique, créer ou reprendre une entreprise, ni cumuler plusieurs emplois publics permanents à temps complet.

Ces interdictions traduisent une exigence constante d’éviter toute situation dans laquelle l’intérêt privé de l’agent pourrait interférer avec l’exercice impartial de ses fonctions.

Les activités librement exercées

Malgré ce principe d’interdiction, certaines activités peuvent être exercées librement, sans autorisation préalable de l’administration.

Ces hypothèses demeurent toutefois limitées et répondent à une logique précise. Il s’agit d’activités qui, par nature, ne compromettent pas l’exercice des fonctions publiques.

Tel est le cas, en premier lieu, des activités bénévoles exercées au profit d’organismes publics ou d’organismes privés à but non lucratif.

Il en va de même des activités artistiques et de création, qui relèvent de la liberté d’expression et du droit d’auteur. La production d’œuvres de l’esprit qu’il s’agisse d’écrits, de créations musicales, audiovisuelles ou encore graphiques peut ainsi être librement exercée, sous réserve de ne pas porter atteinte aux obligations déontologiques.

Certaines activités ponctuelles bénéficient également de ce régime, comme la participation aux opérations de recensement, la conclusion d’un contrat de vendanges pendant les congés, ou encore l’exercice de fonctions de syndic bénévole au sein de sa copropriété.

La détention de parts sociales

La question de la détention de parts sociales illustre particulièrement l’équilibre recherché entre liberté patrimoniale et exigences déontologiques.

Comme l’a rappelé le Conseil d’État dans son avis du 20 juin 2016, les agents publics peuvent librement détenir des parts sociales et percevoir les revenus correspondants. Ce principe découle de la liberté de gestion du patrimoine personnel et familial des agents, qui n’a pas été remise en cause par les évolutions législatives récentes.

Cette liberté vaut y compris lorsque la participation est majoritaire.

En revanche, une limite essentielle s’impose, l’agent ne peut en aucun cas participer à la direction de la société.

Ainsi, il lui est interdit d’exercer des fonctions de président, de gérant ou de siéger dans les organes de gouvernance. Au-delà des fonctions formelles, il doit également s’abstenir de toute intervention susceptible de le faire regarder comme dirigeant de fait.

Dans certaines situations, des précautions concrètes doivent être mises en place, telles que la délégation de la gestion des titres à un tiers indépendant.

Enfin, l’agent doit veiller à prévenir tout conflit d’intérêts, notamment en s’abstenant de connaître de dossiers en lien avec la société concernée.

Les activités soumises à déclaration

Certaines formes de cumul ne nécessitent pas d’autorisation préalable, mais doivent faire l’objet d’une information de l’administration.

C’est notamment le cas des agents exerçant à temps non complet, dont la durée de travail est inférieure à un certain seuil. Ces derniers peuvent exercer une activité privée lucrative, à condition qu’elle soit compatible avec leurs fonctions.

De même, un agent recruté alors qu’il exerçait déjà une activité privée de direction peut être autorisé à la poursuivre temporairement, sous réserve d’en faire la déclaration. Cette situation est toutefois limitée dans le temps.

Dans ces hypothèses, l’administration conserve la possibilité de s’opposer à l’activité si elle apparaît incompatible avec les obligations de service ou les principes déontologiques.

Les activités soumises à autorisation : le régime des activités accessoires

Lorsqu’un agent souhaite exercer une activité rémunérée en parallèle de ses fonctions, il doit en principe solliciter une autorisation préalable.

Ce régime concerne les activités dites « accessoires », qui peuvent être exercées de manière occasionnelle ou régulière.

L’administration apprécie alors la compatibilité de l’activité envisagée avec les fonctions exercées. Elle vérifie notamment que cette activité ne porte pas atteinte au fonctionnement normal du service, à son indépendance ou à sa neutralité, et qu’elle ne place pas l’agent en situation de conflit d’intérêts.

Les activités susceptibles d’être autorisées sont variées, enseignement, formation, activités sportives ou culturelles, missions de conseil, travaux chez des particuliers, services à la personne ou encore activités agricoles.

L’autorisation est délivrée pour une durée déterminée et peut être assortie de réserves. Elle peut également être retirée si les conditions ayant justifié son octroi ne sont plus réunies.

En l’absence de réponse de l’administration dans le délai imparti, la demande est en principe réputée rejetée.

Enfin, ces activités doivent impérativement être exercées en dehors des heures de service et dans le respect des règles relatives au temps de travail.

La création ou reprise d’entreprise

La création ou la reprise d’une entreprise obéit à un régime particulier, plus strict.

Un agent exerçant ne peut s’y engager qu’à condition de l’aménagement de son temps de travail, généralement sous la forme d’un temps partiel.

Cette autorisation est accordée pour une durée limitée et suppose un examen approfondi du projet par l’administration, qui peut, en cas de doute, solliciter l’avis du référent déontologue ou de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

À l’issue de la période autorisée, l’agent doit choisir entre la poursuite de son activité privée et le maintien dans la fonction publique.

Les conséquences du non-respect des règles

La méconnaissance des règles relatives au cumul d’activités expose l’agent à des conséquences importantes.

Sur le plan disciplinaire, l’exercice d’une activité non autorisée ou interdite constitue une faute susceptible de justifier une sanction, pouvant aller jusqu’à la révocation dans les cas les plus graves.

Sur le plan financier, l’administration peut exiger le reversement des rémunérations indûment perçues.

Des poursuites pénales sont également envisageables, notamment lorsque l’agent se place dans une situation constitutive d’une prise illégale d’intérêts.

Enfin, les décisions prises par l’agent dans l’exercice de ses fonctions peuvent être fragilisées si un conflit d’intérêts est établi, ce qui peut engager la responsabilité de l’administration elle-même.

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Sources :

Lois

Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires,

Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique

Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, article 156, V

Décrets et arrêtés

Décret n° 2022-1695 du 29 décembre 2022 ouvrant à titre expérimental la possibilité pour un agent public d’exercer une activité accessoire lucrative de conduite d’un véhicule affecté au transport scolaire ou assimilé

Arrêté du 4 février 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique

Code général de la fonction publique

Article L121-3

Article L121-4

Articles L123-1 à L123-10

Articles R123-1 à R123-16

Articles R124-27 à R134-37

Code rural et de la pêche maritime

Articles L718-4 à L718-6