L’exploitation commerciale de l’espace public constitue une pratique courante pour les bars, cafés et restaurants. Elle n’en demeure pas moins strictement encadrée en raison du statut particulier du domaine public, affecté par principe à l’usage de tous.
L’installation d’une terrasse sur le domaine public relève ainsi d’un régime juridique spécifique, distinct des autorisations d’urbanisme, fondé principalement sur les dispositions du Code général de la propriété des personnes publiques et une jurisprudence administrative constante.
Ai-je besoin d’une autorisation pour installer une terrasse ?
L’occupation privative du domaine public ne peut jamais résulter d’une initiative unilatérale du restaurateur. Elle suppose, par principe, une autorisation préalable de la personne publique gestionnaire.
L’article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques pose le principe fondamental selon lequel :
« Nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant, occuper une dépendance du domaine public ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous. »
D’une façon générale, le domaine public d’une personne publique est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public et qui a fait l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution de cette mission de service public (article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques).
Donc seuls les biens qui composent le domaine public de la commune peuvent faire l’objet d’une autorisation d’occupation.
Ainsi, lorsqu’une terrasse empiète sur :
- un trottoir,
- une place publique,
- une rue ou une voie piétonne,
- ou toute autre dépendance du domaine public communal,
elle doit faire l’objet d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public (AOT).
Cette exigence s’impose quelle que soit la surface occupée même lorsque l’installation est temporaire ou saisonnière, indépendamment de toute autorisation d’urbanisme.
L’occupation du domaine public ne peut résulter de simples tolérances, il est nécessaire de disposer d’un titre exprès et écrit (CE, 24 mai 1995, Choukroun)
L’occupation sans titre du domaine public constitue une occupation illégale, susceptible de justifier des mesures administratives immédiates.
À qui s’adresse l’autorisation d’occupation temporaire ?
L’AOT concerne en pratique les professionnels exerçant une activité commerciale ou artisanale nécessitant l’occupation d’une partie du domaine public.
Sont notamment concernés :
- les exploitants de bars, cafés et restaurants installant des terrasses ou contre-terrasses,
- les commerçants disposant d’étalages ou d’équipements annexes (bacs, présentoirs, appareils de cuisson),
- les exploitants de dispositifs temporaires installés sur la voie publique (marchés, commerce ambulant).
L’autorisation est strictement personnelle, elle est délivrée en considération de la personne du titulaire et de l’activité exercée. Elle ne peut être cédée ni transmise avec le fonds de commerce.
En cas de cession ou de changement d’activité, l’AOT devient caduque. Le repreneur doit déposer une nouvelle demande, même si l’installation est matériellement identique.
Toutefois, le Code général de la propriété des personnes publiques prévoit la possibilité pour le repreneur de déposer une demande d’AOT par anticipation sans que cette démarche n’emporte droit automatique à l’autorisation, laquelle ne peut être accordée qu’après justification effective de la cession.
Deux types d’autorisation selon l’emplacement occupé
Le régime de l’AOT varie selon la nature de l’occupation et son incidence sur le domaine public.
- Le permis de stationnement, quiautorise une occupation sans emprise au sol (terrasse ouverte, étalage, food-truck).
- La permission de voirie, exigée en cas d’occupation privative avec emprise au sol (terrasse fermée, kiosque fixé au sol).
À qui dois-je adresser ma demande ?
La compétence pour délivrer une AOT appartient à l’autorité gestionnaire du domaine public concerné, le plus souvent le maire lorsque l’occupation porte sur le domaine public communal.
Aux termes de l’article R. 2241-1 du Code général des collectivités territoriales :
« Les autorisations d’occupation ou d’utilisation du domaine public communal sont délivrées par le maire ».
La demande doit donc être adressée à la mairie de la commune d’implantation de la terrasse, selon les modalités qu’elle détermine librement.
En pratique, les communes peuvent imposer :
- un dépôt dématérialisé,
- un calendrier annuel de dépôt,
- ou le respect préalable d’un règlement municipal ou d’une charte des terrasses.
Ces exigences relèvent du pouvoir de gestion du domaine public reconnu à la collectivité (articles L. 2122-1 à L. 2122-4 Code général de la propriété des personnes publiques).
Quels documents doivent être fournis ?
Le contenu du dossier de demande d’AOT n’est pas fixé par un texte national. Il relève du pouvoir d’organisation de la commune, sous réserve du respect du principe de proportionnalité.
En pratique, il est généralement exigé :
- une demande formalisée d’occupation du domaine public,
- un plan précis de l’emprise sollicitée,
- des photographies de l’environnement immédiat,
- un descriptif détaillé des installations projetées,
- une attestation d’assurance couvrant les risques liés à l’occupation du domaine public,
- des justificatifs relatifs à l’activité commerciale exercée.
Toutefois, la commune est fondée à solliciter toute pièce nécessaire à l’appréciation de la compatibilité du projet avec l’affectation du domaine public.
Quelles conditions doivent être respectées ?
L’autorisation d’occupation du domaine public n’est jamais délivrée de plein droit.
L’autorité gestionnaire dispose d’un large pouvoir d’appréciation, exercé sous le contrôle du juge administratif. Elle apprécie notamment si l’occupation projetée est compatible avec l’intérêt du domaine public, au regard de plusieurs critères.
La sécurité et la circulation
L’installation ne doit pas porter atteinte à la libre circulation des piétons, à l’accessibilité des personnes à mobilité réduite ni à l’intervention des services de secours.
La tranquillité et l’ordre public
La commune peut tenir compte des nuisances susceptibles d’être générées, des horaires d’exploitation et de la configuration des lieux, notamment en zone résidentielle.
L’affectation et la protection du domaine public
L’occupation doit rester compatible avec l’usage normal du domaine public et ne pas en compromettre la destination.
En effet, elle doit être compatible avec l’affectation et la conservation du domaine.
Ces exigences sont notamment rappelées par la circulaire du 15 juin 2015 relative aux activités commerciales sur le domaine public.
Cependant, le gestionnaire du domaine public dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour accorder ou refuser une autorisation d’occupation du domaine public.
Ce pouvoir s’exerce y compris lorsque l’occupation projetée est compatible avec l’affectation du domaine et quand bien même le refus serait susceptible de restreindre l’exercice d’une activité économique (CE, 23 mai 2012 n°348909).
L’autorisation est-elle définitive ?
Le régime juridique de l’AOT se caractérise par une grande précarité, justifiée par la nécessité de préserver l’intérêt général attaché au domaine public.
L’autorisation d’occupation du domaine public est par nature :
- temporaire, accordée pour une durée limitée,
- précaire, ne conférant aucune stabilité juridique,
- révocable, pouvant être retirée à tout moment pour un motif d’intérêt général.
Conformément à l’article L. 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, l’AOT donne lieu au paiement d’une redevance, proportionnée aux avantages de toute natures procurés par l’occupation.
En d’autres termes, l’occupant doit verser une compensation financière à la commune en contrepartie de l’occupation privative du bien concerné.
Cette redevance est obligatoire, sauf lorsque l’occupation ou l’utilisation concerne l’installation par l’Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l’usage du domaine public routier.
En tout état de cause, l’AOT ne crée aucun droit acquis, même en cas de renouvellements successifs.
Puis-je installer une terrasse sur un terrain privé sans autorisation ?
La réponse dépend exclusivement de l’existence ou non d’une occupation du domaine public.
Lorsqu’une terrasse est implantée exclusivement sur une parcelle privée, sans empiéter sur le domaine public, aucune autorisation d’occupation du domaine public n’est requise.
En revanche, cette implantation demeure susceptible d’être soumise à des autorisations d’urbanisme, de devoir respecter les règles du plan local d’urbanisme et de rester encadrée par les règles relatives aux nuisances, à la sécurité et au voisinage.
L’absence d’AOT ne signifie donc pas absence de réglementation, mais uniquement absence d’occupation du domaine public.
Que faire si la mairie refuse ma demande ?
En effet, le gestionnaire du domaine public bénéficie d’un large pouvoir d’appréciation lui permettant d’accorder, de refuser ou d’assortir de prescriptions une autorisation d’occupation du domaine public.
L’exercice de ce pouvoir n’est toutefois pas discrétionnaire.
La décision doit être exclusivement fondée sur des motifs tenant à la compatibilité de l’occupation projetée avec la destination de la dépendance domaniale, à la protection de l’intérêt du domaine ou aux autres intérêts publics en présence.
L’illégalité d’un refus d’autorisation ou d’une décision mettant fin à l’occupation du domaine public est susceptible d’engager la responsabilité de la personne publique et d’ouvrir droit à indemnisation (CAA Marseille, 15 sept 2017 n°16MA02342).
Le refus de délivrance d’une AOT constitue ainsi une décision administrative susceptible de recours.
Plusieurs étapes peuvent alors être identifiées :
Vérifier la légalité et la motivation du refus
Le refus doit être fondé sur des considérations liées à l’intérêt du domaine public ou à l’ordre public. Un refus reposant sur des motifs étrangers est susceptible d’être annulé.
Former un recours gracieux
Un recours gracieux peut être adressé au maire afin de solliciter un réexamen du dossier, notamment en proposant des adaptations du projet.
Le délai est de 2 mois à compter de la notification du refus.
Engager un recours contentieux
À défaut de réponse favorable, un recours pour excès de pouvoir peut être introduit devant le tribunal administratif.
Quelque exemple de motifs justifiant un refus : menaces à l’ordre public, danger pour la circulation des véhicules et des piétions, protection d’un service public, poursuite d’un but d’intérêt général.
La mairie peut-elle retirer une autorisation déjà accordée ?
La précarité de l’AOT emporte des conséquences importantes quant au pouvoir de retrait de l’administration.
Contrairement aux autorisations d’urbanisme, l’autorisation d’occupation du domaine public n’est pas un acte créateur de droits.
Elle peut donc être retirée à tout moment, y compris en l’absence de faute du restaurateur/commerçant, pour un motif d’intérêt général.
Toutefois, le retrait :
- doit être motivé,
- ne doit pas être entaché d’erreur manifeste d’appréciation,
- doit respecter le principe de proportionnalité.
Lorsque le retrait entraîne un préjudice anormal et spécial, la responsabilité de la personne publique peut, dans certaines hypothèses, être engagée à des fins indemnitaires.
Quels sont les risques en cas d’occupation sans autorisation ou de non-respect de l’AOT ?
L’occupation sans titre du domaine public correspond à la situation dans laquelle une personne, physique ou morale, occupe de manière privative une dépendance du domaine public sans disposer d’aucun titre juridique l’y habilitant ou bien dispose d’un titre irrégulier.
Dès lors, cette occupation sans titre du domaine public ou la méconnaissance des conditions fixées par l’AOT expose l’exploitant à des mesures administratives immédiates.
Ces manquements peuvent entraîner :
- des sanctions financières,
- le retrait de l’autorisation,
- l’enlèvement d’office des installations aux frais de l’exploitant,
- des mesures de police administrative affectant l’exploitation de la terrasse.
Sources
Code général de la propriété des personnes publiques
Article L. 2111-1
Article L. 2122-1
Article L. 2122-2
Article L. 2122-3
Article L. 2122-4
Articles L. 2124-32-1 à L. 2124-35
Article L. 2125-1
Code de la voirie routière
Article L. 113-2
Article R. 116-2
Code des relations entre le public et l’administration
Articles L. 211-2 et suivants
Autres textes
Circulaire du 15 juin 2015 relative aux activités commerciales sur le domaine public
Jurisprudence
CE, sect., 6 mai 1932, Dlle Taillandier
CE, sect., 10 mars 1933, Sieur Ruasse
CE, 16 novembre 1956, Société Desaveines
CE, sect., 20 décembre 1957, Société nationale d’éditions cinématographiques
CE, 24 mai 1995, Choukroun
CE, 29 mars 2000, M. Isas, n° 199545
CE, 23 mai 2012, n° 348909
CAA Lyon, 30 mai 2006, Ville de Lyon
CAA Paris, 18 janvier 2007, Gouvernement du territoire de la Polynésie française, n° 03PA02660
CAA Marseille, 15 septembre 2017, n° 16MA02342
Doctrine
Xavier DELPECH, Activités commerciales et artisanales ambulantes, octobre 2025
Henri COURIVAUD, Marchés, mars 2022
Frédéric MATHA, David BLONDEL, « Optimisation et sécurisation des redevances domaniales », AJDA 2022
Henri COURIVAUD, Marchés, mars 2022.
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