Expropriation pour cause d’utilité publique : comprendre la procédure et l’indemnisation

L’expropriation est l’atteinte la plus grave que l’État puisse porter au droit de propriété. Elle est donc strictement encadrée par le Code de l’expropriation. La procédure se déroule en deux temps, l’un administratif, l’autre judiciaire. Surtout, elle obéit à un principe d’indemnisation intégrale.

L’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 subordonne la privation de propriété à une double condition : une nécessité publique légalement constatée et une juste et préalable indemnité. Toute la procédure d’expropriation découle de ces deux exigences. La première relève de l’administration, sous le contrôle du juge administratif. La seconde relève du juge judiciaire, gardien de la propriété privée.

La phase administrative : établir l’utilité publique et identifier les biens

La déclaration d’utilité publique

Toute expropriation suppose d’abord que l’utilité publique du projet soit déclarée (article L. 121-1). La DUP est précédée d’une enquête publique. Le public y est consulté sur un dossier qui présente l’opération, son coût et, le cas échéant, son impact environnemental.

La DUP est prononcée selon les cas par décret en Conseil d’État ou, le plus souvent, par arrêté préfectoral. Elle fixe le délai dans lequel l’expropriation doit être réalisée. Ce délai est en principe de cinq ans au plus et peut être prorogé.

La DUP peut être contestée devant le juge administratif dans un délai de deux mois. Celui-ci contrôle la régularité de la procédure. Il vérifie aussi, selon la théorie du bilan (CE, Ass., 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est), que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et les inconvénients du projet ne sont pas excessifs au regard de l’intérêt qu’il présente.

L’enquête parcellaire et l’arrêté de cessibilité

Une fois le projet déclaré d’utilité publique, il faut déterminer précisément les parcelles à acquérir et identifier leurs propriétaires. C’est l’objet de l’enquête parcellaire. Elle donne lieu à une notification individuelle aux propriétaires, qui peuvent formuler leurs observations. Elle est souvent menée en même temps que l’enquête préalable à la DUP.

Le préfet prend ensuite un arrêté de cessibilité, qui dresse la liste des biens à exproprier (article L. 132-1). Cet acte peut lui aussi faire l’objet d’un recours devant le juge administratif.

La phase judiciaire : transférer la propriété et fixer l’indemnité

Le transfert de propriété

À défaut de cession amiable, le transfert de propriété est prononcé par ordonnance du juge de l’expropriation (article L. 221-1), sur réquisition de l’autorité expropriante. Le juge vérifie que le dossier est complet et régulier. Il n’apprécie pas l’utilité publique du projet.

L’ordonnance éteint tous les droits réels ou personnels existant sur le bien. Elle ne peut être attaquée que par la voie du pourvoi en cassation (article L. 223-1). Si la DUP ou l’arrêté de cessibilité est ultérieurement annulé par le juge administratif, l’exproprié peut faire constater que l’ordonnance est dépourvue de base légale (article L. 223-2).

Une cession amiable conclue après la DUP produit les mêmes effets que l’ordonnance (article L. 222-2).

La fixation des indemnités

La procédure d’indemnisation commence par la notification des offres de l’expropriant aux propriétaires (article L. 311-4). Ceux-ci disposent d’un mois pour faire connaître le montant détaillé de leur demande.

À défaut d’accord, le juge de l’expropriation est saisi. La procédure devant lui présente plusieurs particularités :

• le juge procède à un transport sur les lieux, en présence des parties ;
• un commissaire du gouvernement, issu de l’administration fiscale, présente ses conclusions sur la valeur du bien ;
• le jugement peut faire l’objet d’un appel devant la chambre de l’expropriation de la cour d’appel, dans un délai d’un mois.

La prise de possession

L’expropriant ne peut prendre possession du bien qu’après paiement ou consignation de l’indemnité. Les occupants disposent alors d’un délai d’un mois pour libérer les lieux (article L. 231-1). C’est la traduction concrète de l’exigence d’une indemnité « préalable ».

Des procédures d’urgence et d’extrême urgence permettent, pour certains ouvrages, d’accélérer la prise de possession. Elles restent d’application exceptionnelle.

L’indemnisation : un principe de réparation intégrale

Ce que couvre l’indemnité

L’indemnité doit couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation (article L. 321-1). Elle se compose de trois éléments :

• l’indemnité principale, qui correspond à la valeur vénale du bien ;
• l’indemnité de remploi, destinée à couvrir les frais que l’exproprié devra exposer pour acquérir un bien équivalent. Elle est calculée par tranches, selon un pourcentage dégressif de l’indemnité principale ;
• les indemnités accessoires, qui réparent les autres préjudices : frais de déménagement, perte de revenus locatifs, trouble d’exploitation, dépréciation de la partie restante en cas d’expropriation partielle, etc.

En revanche, les préjudices indirects, incertains ou purement moraux ne sont pas indemnisés.

Comment le bien est évalué

L’évaluation repose sur des règles précises, qui pèsent lourdement sur le montant final.

La date de référence. Le bien est estimé à la date du jugement de première instance. Mais son usage effectif est apprécié à une date antérieure, dite date de référence (article L. 322-2). Les changements de valeur provoqués par l’annonce du projet ne sont pas pris en compte. Cette règle empêche aussi bien la spéculation du propriétaire que la dépréciation artificielle du bien.

La qualification de terrain à bâtir. Un terrain n’est qualifié de terrain à bâtir que s’il remplit, à la date de référence, des conditions cumulatives de desserte par les réseaux et de constructibilité (article L. 322-3). Cette qualification est souvent l’enjeu central des litiges, tant l’écart de valeur est important.

Les termes de comparaison. Le juge s’appuie sur des ventes de biens comparables. Il tient également compte des accords amiables conclus dans le périmètre de l’opération. Il peut même les prendre pour base lorsqu’ils atteignent certains seuils de propriétaires et de superficies (article L. 322-8).

Les garanties complémentaires

Le Code prévoit plusieurs protections au profit des expropriés :

La réquisition d’emprise totale (article L. 242-1). Le propriétaire dont une partie seulement du bien est expropriée peut exiger l’acquisition de la totalité lorsque le surplus devient inutilisable dans des conditions normales.

Le relogement des occupants. Les locataires et occupants de locaux d’habitation bénéficient d’un droit au relogement et sont indemnisés de leur éviction.

Le droit de rétrocession (article L. 421-1). Si le bien n’a pas reçu la destination prévue par la DUP dans un délai de cinq ans, l’ancien propriétaire peut en demander la restitution.

L’expropriation se déroule devant deux ordres de juridiction, dont les logiques diffèrent. Le juge administratif contrôle l’utilité publique et la régularité de la procédure. Le juge judiciaire prononce le transfert de propriété et fixe l’indemnité. Pour le propriétaire, l’enjeu est double : vérifier que l’opération est légalement fondée, et obtenir une indemnité qui répare réellement l’ensemble de son préjudice. Ces deux questions se préparent dès les premiers actes de la procédure.

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