Le régime des amendes administratives et leur contestation

L’amende administrative peut être définie comme une sanction pécuniaire prononcée par l’autorité administrative, sans intervention préalable du juge, à l’encontre d’un employeur ayant méconnu une obligation légale ou réglementaire. Elle s’inscrit dans le cadre du pouvoir de sanction reconnu à l’administration, lui permettant d’assurer le respect des normes dont elle a la charge.

Véritable outil de régulation, l’amende administrative illustre le développement du pouvoir répressif de l’administration, tout en étant encadrée par des garanties fondamentales. Longtemps discutée, la sanction administrative a été reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision COB du 28 juillet 1989, sous réserve notamment du respect du principe de légalité des délits et des peines, de l’absence de privation de liberté et d’un encadrement par la loi.

La contestation des amendes administratives en droit du travail : quels moyens et quelles voies de recours pour l’employeur ?

Un cadre juridique structuré et un champ d’application étendu

L’ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l’application du droit du travail a consacré un régime spécifique d’amendes administratives dans le Code du travail, renforçant les moyens d’action de l’inspection du travail.

Aux termes de l’article L.8115-1 du Code du travail, l’amende est prononcée par l’autorité administrative compétente, en pratique, la Direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS), sur la base d’un rapport établi par un agent de contrôle de l’inspection du travail.

Les manquements susceptibles d’être sanctionnés sont nombreux.

Ils concernent notamment :

• L’emploi de salariés ne disposant pas d’autorisation de travailler sur le sol français ;
• Le non-respect des durées maximales de travail quotidiennes et hebdomadaires ;
• Le non-respect du repos minimum quotidien et hebdomadaire ;
• L’absence de décompte de la durée du travail ;
• Le non-respect du SMIC et des minima conventionnels ;
• Les manquements aux règles relatives aux conditions de travail (hygiène, sécurité, hébergement, restauration, installations).

Ce dispositif s’étend également aux irrégularités en matière de détachement des salariés, en particulier en cas de manquement aux obligations déclaratives ou de vigilance (C. trav., art. L.1264-1 à L.1264-3).

Lorsque le manquement constaté relève des dispositions de l’article L.8115-1 du Code du travail, l’administration peut soit ne pas sanctionner, soit adresser un avertissement dans le cadre du droit à l’erreur (Loi ESSOC du 10 août 2018), soit prononcer une amende administrative. Cette faculté est toutefois limitée, l’avertissement n’étant pas applicable en cas de manquements portant atteinte à la santé ou à la sécurité des travailleurs.

Bien qu’il ne constitue pas une sanction immédiate, l’avertissement peut entraîner majoration de 50 % de l’amende en cas de réitération dans un délai de deux ans (C. trav., art. L.8115-3).

Une procédure strictement encadrée par le respect du contradictoire

Le prononcé d’une amende administrative est strictement encadré par une procédure garantissant le respect des droits de la défense.

À ce titre, l’administration est tenue de mettre en œuvre une procédure contradictoire préalable, laquelle confère à la personne concernée le droit d’être informée de la sanction envisagée et de présenter utilement ses observations :

• L’administration doit informer l’employeur, par écrit, de la sanction envisagée, des faits qui lui sont reprochés ainsi que des motifs justifiant cette sanction[1] ;

• L’employeur peut demander l’accès à son dossier administratif, notamment au rapport établi par l’inspection du travail et transmis à la DREETS ;

• L’employeur doit disposer d’un délai suffisant pour présenter ses observations, fixé à quinze jours[2] ou à un mois[3].

Quel peut être son montant ?

Le plafond de l’amende administrative est fixé :

• A 4 000 euros par salarié concerné, pour les manquements constatés par l’inspection du travail – permettant un cumul en fonction du nombre de salariés affectés par le manquement[4] ;

• A 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti (4,15) en cas de travail illégal[5].

Le montant de l’amende est déterminé en fonction de plusieurs critères prévus par l’article L.8115-4 du Code du travail, notamment :

• La gravité des faits ;
• Leur durée et leur réitération ;
• Le comportement de l’employeur, sa bonne foi ;
• Les capacités financières de l’employeur ;
• Le caractère intentionnel du manquement, pour les cas d’emploi d’un étranger en situation irrégulière.

En cas de récidive, le montant de l’amende peut être significativement augmenté :

• En cas de manquement constaté par l’inspection du travail, il est doublé si un nouveau manquement de même nature intervient dans les deux ans suivant une première amende. Il est majoré de 50 % si le nouvel écart intervient dans l’année suivant un simple avertissement ;
• En cas de travail illégal d’un étranger, le montant peut se trouver majoré et être alors égal à 15 000 fois le taux horaire minimum garanti[6].

Un recours de plein contentieux devant le juge administratif

À l’issue de cette phase contradictoire, l’administration adopte une décision motivée, par laquelle elle peut soit renoncer à sanctionner, soit adresser un avertissement, soit prononcer une amende administrative. Cette amende constitue une décision administrative unilatérale faisant grief, susceptible de recours.

En matière d’amende administrative, le recours hiérarchique est expressément exclu[7].

En revanche, l’employeur conserve la possibilité d’exercer un recours gracieux auprès de l’autorité administrative ayant pris la décision, afin d’en solliciter le retrait ou la réformation.

L’amende administrative peut être directement contestée devant le tribunal administratif compétent, dans un délai de deux mois à compter de sa notification[8].

Le tribunal territorialement compétent est, en principe, celui dans le ressort duquel siège l’autorité administrative ayant pris la décision.

Il s’agit d’un recours en pleine juridiction (ou recours de plein contentieux), ce qui signifie que le juge peut se substituer à l’administration et prendre une décision nouvelle[9].

Ainsi, il peut annuler l’amende en cas d’illégalité externe ou interne ou en moduler le montant lorsqu’il apparaît manifestement disproportionné.

Un contrôle juridictionnel étendu sur la légalité et le bien-fondé de la sanction

Les illégalités externes concernent les conditions d’édiction de la décision administrative et constituent des moyens d’annulation particulièrement efficaces dès lors qu’elles portent atteinte aux règles de compétence, de forme ou de procédure.

Elles peuvent résulter de l’incompétence de l’auteur de la décision, qu’elle soit matérielle ou liée à une délégation de signature irrégulière, ce qui implique de vérifier la régularité des délégations. Une décision prise par une autorité incompétente est entachée d’illégalité.

Elles peuvent également tenir à un défaut ou une insuffisance de motivation, l’administration étant tenue d’exposer précisément les faits reprochés, leur qualification juridique ainsi que les éléments justifiant le montant de la sanction.

Enfin, la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable constitue un vice substantiel, notamment en cas d’absence d’information sur les griefs, de délai insuffisant pour présenter des observations ou d’impossibilité d’accéder au dossier administratif.

Il peut également invoquer la prescription de l’action administrative, lorsque le délai légal pour prononcer la sanction est expiré.

L’amende ne peut être prononcée au-delà d’un délai de deux ans à compter du jour où le manquement a été constaté[10].

Le dépassement de ce délai est de nature à entacher la sanction d’illégalité.

Les illégalités internes portent sur le bien-fondé même de la décision de sanction et permettent de contester tant la matérialité des faits que leur qualification juridique et la proportionnalité de la sanction.

Dans le cadre du recours de plein contentieux, le juge administratif dispose du pouvoir de réformer la sanction et, le cas échéant, d’en réduire le montant s’il apparaît excessif.

L’employeur peut ainsi démontrer que les faits reprochés sont erronés ou insuffisamment établis.

Enfin, le montant de l’amende peut être contesté, s’il est disproportionné au regard des éléments propres à sa situation (bonne foi, absence de réitération…).

Le recouvrement de l’amende administrative et la contestation du titre exécutoire

L’exécution de l’amende administrative s’effectue selon les modalités applicables aux créances de l’État étrangères à l’impôt et au domaine[11].

Il implique l’émission d’un titre de perception, qui permet au comptable public d’en assurer le recouvrement forcé, sans intervention préalable du juge.

En pratique, deux actions distinctes doivent, obligatoirement, être intentées :

• La contestation de l’amende administrative devant le tribunal administratif ;

• La contestation du titre de perception, émis pour en assurer le recouvrement.

Ces deux procédures, bien qu’indépendantes, sont complémentaires.

La contestation de la créance n’a pas d’effet suspensif, ce qui signifie qu’elle demeure immédiatement exigible[12]. C’est pourquoi, il est important de contester également, en parallèle, le titre exécutoire : les deux actions combinées permettent de s’opposer au principe de la créance, et à son exécution.

La contestation du titre exécutoire obéit à un régime spécifique. Elle est d’abord soumise à un recours préalable obligatoire devant le comptable public, qui peut porter sur l’existence, le montant ou l’exigibilité de la créance, ainsi que sur la régularité formelle du titre.

Elle présente un intérêt majeur : elle suspend le recouvrement de la créance[13].

L’administration dispose alors d’un délai de six mois pour statuer sur le recours préalable[14].

En cas de décision expresse de rejet, l’intéressé dispose d’un délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif.

En l’absence de réponse dans le délai d’instruction de six mois, une décision implicite de rejet naît, également susceptible de recours dans un délai de deux mois.

L’amende administrative en cas de méconnaissance du Code du travail constitue un instrument de sanction efficace au service de l’administration. Pour autant, elle ne prive pas l’employeur de garanties, celui-ci disposant de plusieurs moyens pour en contester le bien-fondé, le montant ainsi que les modalités de son recouvrement, tant devant le juge administratif s’agissant de la décision de sanction, qu’au stade de son recouvrement à travers la contestation du titre de perception.

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[1] Article L.8115-5 du Code du travail

[2] Article L.8115-5 et R.8115-2 du Code du travail

[3] Article R.8115-10 du Code du travail

[4] Article L.8115-3 du Code du travail

[5] Article L. 8253-1 du Code du travail

[6] Article L.8253-1 du Code du travail

[7] Article L.8115-6 du Code du travail

[8] Article L.8115-6 du Code du travail

[9] Décision du Conseil d’État, Société Atom, du 16 février 2009 (n° 274000).

[10] Article L.8115-5 du Code du travail

[11] Article L.8115-7 Code du travail

[12] Article L.8115-7 du Code du travail

[13] Article 117 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique

[14] Article 118 du décret précité