Les emplois fonctionnels dans les collectivités territoriales

Un statut à part au cœur du pilotage des politiques publiques locales

Les emplois fonctionnels constituent une catégorie singulière au sein de la fonction publique territoriale. Situés à l’interface entre décision politique et gestion administrative, ils obéissent à un régime juridique spécifique qui déroge au droit commun.

Les emplois fonctionnels étant placés dans une relation de proximité particulière avec l’exécutif, une confiance absolue est nécessaire entre eux et l’autorité territoriale.

C’est ce positionnement qui justifie les règles spécifiques qui leurs sont applicables en matière, notamment, de recrutement, de déroulement de carrière, de rémunération ou de cessation de fonctions.

Une catégorie d’emplois à part

Contrairement aux fonctionnaires territoriaux, qui relèvent tous d’un statut particulier défini réglementairement, les emplois fonctionnels ne constituent pas un cadre d’emplois. Ils sont définis comme :

• Des emplois permanents de direction, administratifs ou techniques ;
• Impliquant un lien de confiance particulier avec l’autorité territoriale .

En pratique, ils incarnent le sommet de l’administration territoriale et participent directement à la mise en œuvre du projet politique.

Les emplois fonctionnels doivent obligatoirement être créés par l’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public, s’ils ne figurent pas au tableau des effectifs.

Par ailleurs, tout emploi ou fonction ne peut être érigé en emploi fonctionnel.

La liste de ces derniers est établie de manière exhaustive :

• Directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ;

• Directeur général des services, directeur général adjoint des services des communes de plus de 2 000 habitants ;

• Directeur général des services techniques ou directeur des services techniques des communes de plus de 10 000 habitants ;

• Directeur général, directeur général adjoint des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;

• Directeur général des services techniques des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 10 000 habitants ;

• Directeur général, directeur général adjoint d’établissements publics dont la liste est fixée par décret ainsi que directeur général, directeur général adjoint et directeur de délégation du centre national de la fonction publique territoriale ;

• Directeur général et directeur général adjoint des services de mairie d’arrondissement de Paris, Lyon ou Marseille, sur proposition du maire d’arrondissement ;

• Directeur départemental, directeur départemental adjoint des services d’incendie et de secours.

Un mode de recrutement souple mais encadré

Les emplois fonctionnels peuvent être pourvus par des fonctionnaires par voie de détachement, dans le respect des règles statutaires prévues pour cette position dans leur cadre d’emploi, corps ou emploi d’origine. Le détachement peut durer jusqu’à cinq années et est renouvelable pour une durée égale. Il ne coïncide pas avec la durée du mandat de l’autorité territoriale.

Des agents contractuels peuvent occuper un emploi fonctionnel, mais uniquement les suivants :

• Directeur général des services et, lorsque l’emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements et des régions ou des collectivités exerçant les compétences des départements ou des régions ;

• Directeur général des services, directeur général adjoint des services et directeur général des services techniques des communes de plus de 40 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 40 000 habitants ;

• Directeur général des établissements publics dont les caractéristiques et l’importance le justifient.

L’agent contractuel devra suivre une formation le préparant à ses nouvelles fonctions, notamment en matière de déontologie, et d’organisation des services publics.

La discipline

La procédure disciplinaire applicable aux emplois fonctionnels est la même que pour les autres agents de la collectivité. Une plus grande exigence pèse toutefois sur eux, concernant notamment leur devoir de réserve. L’unique spécificité prévue par les textes, concerne la composition du conseil de discipline, lorsque son avis est requis.

En effet, lorsque le fonctionnaire poursuivi occupe un emploi fonctionnel, trois agents occupant également un emploi fonctionnel doivent, obligatoirement, siéger en tant que représentants du personnel.

La rémunération, les intérêts et le patrimoine des emplois fonctionnels

Les fonctionnaires détachés sur un emploi fonctionnel sont classés sur l’échelle de l’emploi fonctionnel comportant un indice égal ou immédiatement supérieur à celui détenu dans le grade d’origine. Ils peuvent en outre bénéficier, selon leur emploi, de :

• La Nouvelle Bonification Indiciaire (NBI), uniquement pour les fonctionnaires ;

• La prime de responsabilité.

La plupart des emplois fonctionnels sont soumis à des obligations particulières, relatives à leurs intérêts et leur patrimoine.

Ils doivent, ainsi, effectuer une déclaration d’intérêts, auprès de l’autorité investie du pouvoir de nomination ou de l’autorité hiérarchique. Cette déclaration doit obligatoirement être faite avant leur nomination. Elle doit, notamment, préciser les activités de consultant, les participations financières dans le capital d’une société, ou les activités professionnelles exercées par le conjoint, le partenaire ou le concubin.

L’autorité hiérarchique examine le risque de conflit d’intérêts au regard des informations transmises. Si elle ne s’estime pas en mesure d’apprécier l’existence d’un éventuel conflit d’intérêts, elle transmet la déclaration à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

La majorité des emplois fonctionnels, exerçant dans des collectivités de plus de 150 000 habitants, ont également l’obligation d’effectuer une déclaration de situation patrimoniale.

Cette déclaration doit être faite dans les deux mois suivant la nomination et/ou la cessation de fonctions, auprès du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Les agents doivent, dans ce cadre, déclarer la totalité de leurs biens propres, ainsi que ceux détenus sous le régime de la communauté ou de l’indivision.

La fin de fonctions

La fin de fonctions des titulaires d’emplois fonctionnels constitue l’un des aspects les plus sensibles de leur régime juridique. À la différence des fonctionnaires occupant un emploi relevant d’un cadre d’emplois, ces agents sont soumis à une logique de confiance politique, qui se traduit par une facilité de cessation des fonctions, tempérée par des garanties procédurales et statutaires spécifiques.

La cessation anticipée des fonctions sur un emploi fonctionnel est communément désignée comme une « décharge de fonctions ».

Elle peut intervenir :

• À l’initiative de l’autorité territoriale, sans nécessité de faute ;
• À tout moment, sous réserve de certaines limites temporelles ;
• Ou à l’échéance normale du détachement (non-renouvellement).

Cette faculté traduit la nature particulière de ces emplois : ils reposent sur un lien de confiance personnel avec l’exécutif local, et non sur une logique de carrière classique.

La liberté de mettre fin aux fonctions n’est toutefois pas absolue.

a) Un délai de protection initial

Il ne peut être mis fin aux fonctions :

• Pendant les six premiers mois suivant la nomination,
• Ni pendant les six mois suivant l’élection de l’autorité territoriale (même s’il s’agit d’une réélection, après un renouvellement de l’assemblée délibérante).

Ce délai vise à éviter des cessations trop immédiates, notamment après une alternance politique.

Paradoxalement, pendant les six mois au cours desquels il ne peut être mis fin aux fonctions de l’agent, la collectivité peut lui chercher une nouvelle affectation. Dans ce cadre, un protocole est conclu entre l’agent et la collectivité, prenant acte du principe de la fin de détachement et organisant cette période de transition

b) Une procédure obligatoire mais allégée

La procédure de fin de fonctions obéit à un formalisme spécifique :

• Entretien préalable avec l’agent, mené par le chef de l’exécutif local – si la mesure est prise en considération de la personne, l’intéressé doit être mis à même de consulter son dossier individuel ;
• Information de l’assemblée délibérante ;
• Saisine non obligatoire de la CAP ;
• Information du CNFPT ou du centre de gestion ;
• Motivation de la décision, si elle intervient en cours de détachement et non à l’issue de la période prévue.

Un délai minimal est également prévu :

La fin du détachement intervient au plus tôt le premier jour du troisième mois suivant l’information de l’assemblée. La décision de décharge de fonctions est largement discrétionnaire, puisqu’elle n’a pas à être motivée par une faute ou une insuffisance professionnelle.

Toutefois, elle demeure un acte administratif susceptible de recours.

Le juge contrôle notamment :

• L’absence de détournement de pouvoir,
• Le respect de la procédure,
• Et, dans certains cas, l’erreur manifeste d’appréciation.

La décharge de fonctions est validée, si le juge reconnaît une rupture légitime de confiance entre l’agent et l’autorité territoriale (dissensions sur le choix de la politique à adopter ; mauvaise volonté, absences ou négligences de l’agent ; difficultés relationnelles…). Dans ce cadre, la collectivité doit apporter des indices sérieux sur le comportement de son agent.

En revanche, la rupture de confiance n’est pas nécessairement caractérisée, si elle résulte simplement du changement de l’équipe municipale ou du directeur général.

Quid lorsque l’emploi fonctionnel est irrégulièrement occupé par un contractuel, alors qu’il ne pouvait être pourvu que par un fonctionnaire (par exemple, sur un emploi de DGS d’une collectivité de moins de 40 000 habitants) ?

Dans ce cas, les règles relatives aux emplois fonctionnels n’ont pas vocation à s’appliquer : l’agent ne peut être licencié pour « perte de confiance ».

Les effets statutaires : entre sécurisation et incertitude

La fin de fonctions ne met pas fin à la qualité de fonctionnaire (sauf cas particuliers).

a) La réintégration prioritaire

L’agent est réintégré dans son cadre d’emplois d’origine si un emploi vacant existe au tableau des effectifs, correspondant à son grade, la collectivité doit obligatoirement le proposer à son agent. S’il refuse cet emploi, il peut être placé en disponibilité d’office ;

Ou si aucun emploi n’est vacant, l’agent peut opter pour :

• Le reclassement ;
• Un congé spécial (s’il a travaillé au moins vingt ans, et qu’il est à moins de cinq ans de son âge d’ouverture du droit à une pension de retraite)
• La perception d’une indemnité de licenciement au moins égale à une année de traitement – cette solution excluant toutefois le versement d’allocations chômage, et entraîne la rupture de tout lien avec la fonction publique territoriale.

Il peut aussi être placé en surnombre temporaire.

b) La prise en charge par le CNFPT ou le centre de gestion

À défaut de reclassement :

• L’agent est pris en charge par le CNFPT (A+) ou le centre de gestion ;
• Il bénéficie d’un accompagnement vers l’emploi.

Cette prise en charge s’accompagne :

• D’un coût financier pour la collectivité d’origine (contribution obligatoire) ;
• D’un suivi individualisé (projet de retour à l’emploi).

S’agissant des agents occupant un emploi fonctionnel par voie de recrutement direct, ils sont soumis aux règles de fin de contrat, applicables à tout agent contractuel.

Sources

Article L.412-6 du CGFP

Article L.343-1 du CGFP

Article L.122-2 du CFFP

Article L.544-3 et suivants du CGFP

Décret n°2013-1212 du 23 décembre 2013

Décret n°87-1101 du 30 décembre 1987

Décret n°89-677 du 18 septembre 1989

Décret n°88-631 du 6 mai 1988

Conseil d’État 10 novembre 2004, n°257032 ; du 16 décembre 2013, n°367007 ; du 21 juillet 2006, n°279502

CAA Bordeaux, 12 juin 2001, n°97BX30716

CAA Marseille, 17 octobre 2023, n°12MA02041

CAA Bordeaux, 22 février 2018, n°17BX02310

Besoin d'un accompagnement sur la gestion d'un emploi fonctionnel ? Contactez nos avocats experts en droit de la fonction publique en cliquant ici.

Nos avocats experts en droit de la fonction publique, se tiennent à votre disposition pour répondre à toutes vos questions, vous conseiller et vous accompagner. Vous pouvez prendre rendez-vous directement en ligne sur www.agn-avocats.fr.

AGN AVOCATS – Pôle Fonction Publique
contact@agn-avocats.fr
09 72 34 24 72