Décryptage de la proposition de loi portant création d’un statut de l’élu local

Selon un rapport d’information du Sénat publié le 5 juillet 2023 (n°851 2022-2023), 1.424 élus locaux auraient démissionné de leurs fonctions depuis 2020.

L’inquiétude était déjà présente aux dernières élections municipales pour lesquelles les municipalités avaient eu des difficultés à constituer les listes.

Il y a désormais urgence à agir sur la crise des vocations, dans la perspective des élections municipales et communautaires de 2026.

La proposition de loi de janvier 2024 vise à la création d’un statut renforcé de l’élu local afin d’éviter la « fuite » des vocations des élus locaux. Adoptée par le Sénat le 28 février 2024 à l’unanimité, la proposition a été transmise à l’Assemblée Nationale le 8 mars 2024 et le texte doit y être étudié prochainement.

Cette proposition de loi a notamment pour objectifs :

• améliorer le régime indemnitaire des élus locaux (1),
• améliorer les conditions d’exercice de leur mandat en instaurant une protection fonctionnelle automatique (2).
• améliorer leur sortie de mandat (3),

Amélioration du régime indemnitaire

• L’article 1^er vise l’amélioration du régime indemnitaire des élus locaux par un rehaussement des plafonds des indemnités de fonctions des maires destiné à compenser l’inflation.

A titre d’illustration, pour une commune de moins de 500 habitants, le maire actuellement indemnisé à hauteur de 1. 048 euros verra son indemnisation augmentée à 1.155 euros.

Le tableau suivant recense les réévaluations du régime indemnitaire des maires proposés par le texte :

Montant maximal des indemnités de fonction des maires

Population (habitants)	Montant actuel	Montant proposé
Moins de 500	1 048 €	1 155 €
De 500 à 999	1 657 €	1 829 €
De 1 000 à 3 499	2 121 €	2 343 €
De 3 500 à 9 999	2 261 €	2 507 €
De 10 000 à 19 999	2 672 €	2 947 €
De 20 000 à 49 999	3 700 €	4 082 €
De 50 000 à 99 999	4 522 €	4 990 €
100 000 et plus	5 960 €	6 577 €

• L’article 2 modifie quant à lui le mode de calcul de l’enveloppe indemnitaire globale pour une meilleure indemnisation des adjoints et des conseillers municipaux.

Actuellement, le calcul de l’enveloppe indemnitaire globale est constitué par :

Indemnité maximale du maire hors majoration : Tm = x % de l’IB terminal

Indemnité maximale des adjoints hors majoration : Tm X nombre d’adjoints (en exercice) = y % de l’IB terminal

On obtient ainsi l’enveloppe globale = x % + y %

(Tm correspondant au taux maximal de la strate démographique de la commune)

Cette enveloppe doit être répartie entre le maire, les adjoints, les conseillers municipaux délégués et éventuellement les conseillers municipaux sans délégation. On obtient alors le taux voté (Tv) par le conseil municipal pour chaque élu.

A ce jour, les montants d’indemnisation des adjoints sont répartis de la manière suivante :

	ADJOINTS
Population totale	Taux maximal (en % de l’indice 1027)	Indemnité brute (montant en euros)
< 500	9,9	406,94
500 à 999	10,7	439,83
1.000 à 3.499	19,8	813,88
3.500 à 9.999	22	904,32
10.000 à 19.999	27,5	1.130,39
20.000 à 49.999	33	1.356,47
50.000 à 99.999	44	1.808,63
100.000 à 200.000	66	2.712,95

En ce qui concerne les conseillers municipaux et pour les communes au-delà de 100.000 habitants, puisqu’en deçà leur indemnisation est facultative (art. 2123-24-1 II et III du CGCT), l’indemnité brute de fonctions est répartie de la manière suivante :

Communes concernées	Taux maximal (en % de l’indice brut terminal)	Indemnité brute (en euros)
Communes de 100 000 habitants et plus : conseillers municipaux (article L.2123-24-1-I du CGCT)	6 (hors enveloppe indemnitaire du maire et des adjoints)	233.36
Communes de moins de 100 000 habitants : conseillers municipaux (article L.2123-24-1-II du CGCT)	6 (doit être comprise dans l’enveloppe indemnitaire du maire et des adjoints)	233.36
Ensemble des communes : conseillers municipaux délégués (article L.2123-24-III du CGCT)	Peut dépasser le maximum prévu au I de l’article L.2123-24 du CGCT à condition que le montant total des indemnités maximales du maire et des adjoints ne soit pas dépassé. Non cumulable avec l’indemnité prévue au II de l’article L.2123-24-1 du CGCT.	Peut dépasser le maximum prévu au I de l’article L.2123-24 du CGCT à condition que le montant total des indemnités maximales du maire et des adjoints ne soit pas dépassé. Non cumulable avec l’indemnité prévue au II de l’article L.2123-24-1 du CGCT.

La proposition de loi sur la création d’un statut de l’élu local permet une indemnisation pour les adjoints et conseillers municipaux dont le montant serait fixé au maximum légal des indemnités de fonctions.

• L’article 3 vise à l’amélioration du régime de retraite des maires et des adjoints.

La proposition prévoit que les élus ayant notamment assurés les fonctions de maire ou d’adjoints pourront bénéficier de la prise en compte d’un trimestre supplémentaire par mandat complet pour la détermination du taux de calcul de la pension et la durée d’assurance dans le régime dans la limite de 8 trimestres.

• L’article 4 étend le bénéfice de la dotation particulière « élu local » à toutes les communes de 3.500 habitants ou moins.

Pour rappel la dotation particulière « élu local » permet d’assurer aux petites communes rurales les moyens nécessaires pour mettre en oeuvre les dispositions de la loi du 3 février 1992 (n°92-103) relative aux conditions d’exercice des mandats locaux.

Cette dotation vient compenser les dépenses obligatoires entraînées par les dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, aux frais de formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints. Elle est répartie uniformément entre les communes éligibles sous la forme d’une dotation unitaire annuelle.

Jusqu’à présent et depuis le décret du 9 mai 2023 (n°2023-352) d’application de l’article 110 de la loi de finances pour 2023, la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux est applicable aux communes de moins de 1.000 habitants et est composée de 2 parts et de 2 compensations.

Elle est calculée comme suit :

• la première part (part principale de 3.029 €) est versée aux communes de moins de 1.000 habitants (population DGF « dotation globale de fonctionnement ») dont le potentiel financier par habitant est inférieur à 1,25 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 1.000 habitants.

• La note publiée en juin a précisé le seuil pour 2023 : 760,323891 € x 1,25 soit 950,404863 €/habitant,

• la deuxième part correspond à la majoration pour ces communes de moins de 500 habitants : 50 % de 200 à 500 habitants (4.544 €) et 100 % pour moins de 200 habitants (6.058 €),

• pour toutes les communes de moins de 3.500 habitants, de deux compensations forfaitaires :

• compensation des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées, handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile, engagés par les élus en raison de leur participation aux réunions (art. L. 2123-18-2 du CGCT). La procédure de demande de remboursement auprès de l’ASP est supprimée à compter de 2023,

• compensation de l’assurance obligatoire « protection fonctionnelle des élus » (art. L. 2123-34 et -35 du CGCT).

A titre d’illustration, une commune composée de 500 habitants se verra allouer une compensation de garde à hauteur de 131 € et une compensation assurance protection fonctionnelle à hauteur de 87 €.

La proposition vise à étendre le dispositif aux communes de 3.500 habitants ou moins contre 1.000 jusqu’à aujourd’hui.

Amélioration des conditions d’exercice du mandat

• L’article 5 vise à rendre obligatoire le remboursement des frais de transport engagés par les élus notamment pour se rendre à des réunions où ils représentent la commune en dehors du territoire communal.

Cette disposition a également pour objectif d’introduire l’obligation pour la commune, en ce qui concerne les élus en situation de handicap, de prendre en charge des frais spécifiques tels que les déplacements, les frais d’accompagnements et les frais d’aides technique.

• L’article 7 instaure la possibilité pour les élus de recourir à la visioconférence pour l’organisation de réunions des commissions constituées par le conseil municipal.

Le recours à cet outil doit toutefois être encadré par le règlement intérieur de la commune et doit être mentionné dans la convocation de réunion notifiée aux membres du conseil municipal.

• L’article 8 porte le congé électif local à 20 jours contre 10 jours actuellement (art. L. 3142-79 al. 2 du code du travail).

Le congé électif local permet de concilier activité professionnelle avec une candidature à une fonction élective locale. Les personnes candidatant ou exerçant un mandat électif tout en étant salariées disposent de droits d’absences lors des périodes d’élections.

Ce droit est notamment accordé au salarié candidat aux élections municipales. Par ailleurs, ces jours d’absence pour congé électif sont assimilés à du temps de travail effectif (art. L. 3142-82 du code du travail).

• L’article 9 facilite le recours aux autorisations d’absences pour l’élu salarié ou agent public et en étend le champ d’application notamment pour :

• les cérémonies publiques,
  • des cas de situations de crise ou d’urgence. Dans ce cadre la proposition de loi propose la création d’une dérogation au régime déclaratif préalable, pour l’exécutif communal,
  • en cas de mandat de représentation de la commune dans toute réunion des EPCI, du département ou de la région.

La proposition de loi intègre également un plafond de remboursement des pertes de revenus subies à 2 SMIC maximum par an. A ce jour, la compensation des pertes de revenus subies du fait d’une absence étaient limitées à 72 heures par an pour un montant de 17,48 l’heure maximum.

• L’article 10 crée un label « Employeur partenaire de la démocratie locale » à destination des entreprises qui emploient des élus locaux.

A ce titre, ce label a pour objectif de récompenser et reconnaître l’engagement des entreprises par une réduction d’impôts au titre du mécénat en cas de rémunération des temps d’absence des élus.

• En ce sens, l’article 11 vient compléter l’article 10 et précise que les employeurs devront prendre en compte la qualité d’élu local de leurs salariés lors des évaluations professionnelles.

Cette disposition vise à inciter, lors des entretiens, la transmission d’informations sur le droit individuel à la formation des élus.

• L’article 11bis entend également permettre d’éviter aux élus locaux qui sont fonctionnaires d’Etat les mutations trop éloignées de leurs communes d’exercice.

• L’article 12 vise à créer le statut de « l’élu local étudiant » pour les étudiants cumulant études supérieures et mandat électif.

Ce statut se traduit par deux propositions :

• aménagements spécifiques dans l’organisation et le déroulement de la scolarité,
• remboursement des frais de déplacement entre la commune d’exercice et le lieu d’études.

• L’article 13 vise les élus en situation de handicap et a pour objectif de faciliter l’exercice de leurs mandats.

Les membres du conseil municipal en situation de handicap bénéficieraient de la part du département d’un aménagement de leur poste de travail au sein de la collectivité dont ils sont élus, adapté à leur handicap. Le texte entend ainsi faciliter voire encourager les vocations dans les mandats électifs locaux.

• L’article 14 met en place une formation à destination des candidats à un mandat électif local sur le rôle de l’élu et les règles de campagne électorale.

La proposition prévoit dans le cadre des concours mentionnés à l’article L. 325-14 du CGFP relatif aux recrutements par concours, l’une des épreuves peut consister en la présentation par les candidats des acquis de leur expérience professionnelle, y compris celle liée à l’accomplissement d’un service civique dans les conditions fixées à l’article L. 120‑1 du code du service national, ainsi que des acquis de l’expérience liée à l’exercice d’un mandat de membre d’une assemblée élue d’une collectivité territoriale ou de responsable, y compris bénévole, d’une association.

Le texte propose également que l’une des épreuves peut également consister en une mise en situation professionnelle en relation avec les fonctions auxquelles le concours destine.

Par principe, le recrutement dans la fonction publique se fait par voie de concours, ouverts soit aux diplômés (concours externes), soit aux candidats appartenant déjà à l’administration (concours internes). Mais il existe également un concours spécifique appelé troisième concours.

Ce concours s’adresse aux candidats ayant exercé une activité pendant une durée indéterminée telle qu’une activité professionnelle de droit privé (salarié d’entreprise publique ou privée, indépendant, emplois jeunes n’ayant pas le statut d’agent public), un mandat d’élu local ou encore une activité associative (salarié ou responsable bénévole).

Ces concours permettent notamment d’accéder à certaines écoles de service public (IRA, INSP, ENM) ou d’accéder directement à des postes variés, relevant des domaines de l’enseignement, de la recherche, de l’animation, du secteur culturel, du secteur administratif…

• L’article 15 porte le congé de formation des élus locaux de 18 à 24 jours et prévoit le report des crédits de formation en cas de création d’une commune nouvelle.

• L’article 16 améliore la prise en charge des frais de garde et d’assistance régis par l’article L. 2123-18-2 du CGCT pour les salariés élus.

La proposition de loi étend cette prise en charge des frais par la commune à toute réunion dans l’exercice du mandat et plus seulement aux séances plénières du conseil municipal, aux réunions de commissions dont le salarié est membre et instituées par une délibération du conseil municipal… (art. L. 2123-1 du CGCT).

En outre, la proposition de loi étend cette prise en charge des frais aux communes de moins de 10.000 habitants dans la prise en charge par l’Etat des compensations de ces dépenses par les communes par la dotation particulière prélevée sur les recettes de l’Etat (art. L. 2335-1 du CGCT).

• L’article 17 assouplit le régime de versement des indemnités en cas de maladie, de maternité ou encore de paternité des élus.

La proposition permettrait le cumul de la poursuite de l’exercice du mandat avec les indemnités journalières sauf dans le cas d’un avis médical contraire. Il est à noter que ce même régime s’appliquerait en cas de congé maternité ou paternité.

Par ailleurs, le texte a pour objectif d’inscrire dans le code du travail et le CGCT la possibilité pour les élus salariés de voir la suspension temporaire de leurs contrats salariés si le maire était arrêté pour maladie, congé maternité, congé paternité, congé d’adoption ou encore accident de travail et ce, afin de le suppléer dans ses fonctions et permettre ainsi la continuité du service.

• L’article 18 définit plus précisément le champ de l’intérêt moral afin de limiter le risque pénal dans la prise illégale d’intérêts.

La prise illégale d’intérêts est « le fait par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement » (art. 432-12 du code pénal).

La proposition vise à exclure les intérêts publics du champ de l’infraction tout en consacrant l’appréciation in concreto par le juge pénal de l’intérêt en cause, qui devra, au surplus, être « suffisant » pour constituer le délit.

En outre, elle redéfinit le champ des intérêts familiaux et affectifs en les définissant comme étant les membres directs de la famille de l’élu ou encore les personnes avec lesquelles l’élu a une proximité particulière.

• L’article 19 vise à l’octroi de la protection fonctionnelle automatique à tous les élus locaux pour faire suite à la loi 21 mars 2024 (n°2024-247).

La protection fonctionnelle automatique des élus est déjà prévue par la loi du 21 mars 2024 mais ne concerne que les seuls exécutifs locaux (maires et aux adjoints ou anciens maires ou adjoints).

La proposition de loi élargit l’application de la protection fonctionnelle automatique à tous les élus locaux et donc à l’ensemble des conseillers municipaux, qu’ils appartiennent à la majorité ou à l’opposition. 

• L’article 24 vise à renforcer l’encadrement des dons, avantages et invitations reçus par les élus dans l’exercice de leurs fonctions.

En effet, la disposition imposerait aux élus de déclarer au référent déontologue des dons, avantages et invitations dont la valeur dépasse 150 euros tout en prévoyant certaines exclusions concernant les cadeaux d’usage (Les présents d’usage sont définis par la jurisprudence civile comme étant « les cadeaux faits à l’occasion de certains événements, conformément à un usage, et n’excédant pas une certaine valeur ») ou les cadeaux et invitations reçus au titre d’un autre mandat électif.

La commission a souhaité simplifier la procédure en prévoyant que la déclaration se ferait dans un registre tenu par la collectivité, pratique qui serait déjà en vigueur dans de nombreuses collectivités et leurs groupements.

L’obligation de déclaration qui s’inscrit dans un objectif de transparence n’est assortie d’aucune sanction.

Amélioration des conditions de sortie de mandat

• L’article 25 vise à renforcer l’engagement d’un processus de VAE (validation d’acquis d’expériences) par les élus. Ce dispositif s’appliquerait pour tous les élus locaux quel que soit le type de collectivité.

La proposition de loi indique que les membres du conseil municipal sont en droit de faire valider les acquis de l’expérience liée à l’exercice de leurs fonctions. Lorsque la demande de validation est adressée au ministère ou à l’organisme certificateur au plus tard six mois avant la fin du mandat, le jury mentionné à l’article L. 6412‑3 du code du travail se prononce sur cette demande avant l’expiration du mandat.

En outre, elle intègre que le ministre chargé des collectivités territoriales établit une liste des compétences correspondant à l’exercice d’un mandat électif local. Après avis de la commission de France compétences en charge de la certification professionnelle, ces compétences font l’objet d’une certification inscrite au répertoire spécifique mentionné dans le code du travail.

La certification est enregistrée en blocs de compétences qui permettent d’obtenir des dispenses dans le cadre notamment d’une démarche de validation des acquis de l’expérience permettant, le cas échéant, l’obtention d’une autre certification.

• L’article 26 élargit le bénéfice de l’allocation différentielle de fin de mandat (ADFM).

Instituée par l’article 69 I de la loi démocratie de proximité du 27 février 2002, l’ADFM a pour objectif d’apporter une aide financière aux élus qui ont dû interrompre leur activité professionnelle pour exercer leurs fonctions électives.

A ce jour, l’ADFM concerne les maires des communes de plus de 1.000 habitants et les adjoints au maire (lorsqu’ils ont reçu délégation) dans les communes de plus de 10.000 habitants.

Versé pendant un an maximum, le montant que cette allocation est au plus égal à 80 % de la différence entre le montant de l’indemnité brute mensuelle que l’intéressé percevait pour l’exercice de ses fonctions, et l’ensemble des ressources qu’il perçoit à l’issue du mandat (art. L.2123-11-2 du CGCT).

La proposition de loi vise, elle, toutes les communes sans exigence de nombre d’habitants en fixant le montant de l’allocation à 100 % de l’indemnité brute mensuelle de l’élu et une période maximum d’indemnisation augmentée à deux ans maximum. Dès lors, l’ADFM aurait vocation à s’appliquer à tous les maires et adjoints du territoire.

Le texte instaure également un contrat de sécurisation de l’engagement qui a pour objet l’organisation et le déroulement d’un parcours d’amélioration des revenus professionnels ou de retour à l’emploi, le cas échéant au moyen d’une reconversion ou d’une création ou reprise d’entreprise.

Ce contrat intègre des bilans d’orientations professionnelles et d’évaluations des compétences couplés à des phases de formations qui peuvent être payées par le compte CPF de l’ancien élu.

• Enfin l’article 27 concerne les élus privés d’activité professionnelle à la sortie de leur mandat.

Dans ce cas, le texte prévoit d’intégrer la période de suspension du contrat de travail dans le calcul de l’ancienneté prise en compte pour déterminer la durée du préavis, les indemnités de licenciement et les droits à congés.

Par ailleurs, les crédits d’heures (volume horaire dégagé à l’attention de l’élu lui permettant de disposer du temps nécessaire à l’administration de la commune. A titre d’illustration, un maire peut disposer d’un crédit d’heures de 122 à 140 heures maximum par an en fonction du nombre d’habitants sur la collectivité) dont ont bénéficié les élus salariés au cours de leur mandat seront intégrés dans le calcul de leurs droits à l’allocation de retour à l’emploi (ARE).

            La proposition de loi visant à instaurer un statut de l’élu local adoptée par le Sénat et actuellement en cours d’examen à l’Assemblée Nationale, a pour objectif de mieux protéger les élus locaux dans leur globalité, à améliorer les conditions d’exercice des élus durant le mandat ainsi que de faciliter la fin du mandat et le retour vers la vie civile.

L’objectif ambitieux est d’endiguer la baisse drastique des vocations électives au cœur des territoires, notamment ruraux, à deux ans des prochaines municipales.

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